2022年，我國面臨著需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重考驗，經濟下行壓力不斷加大。在此背景下，地方債作為穩(wěn)基建和促投資的重要政策工具，發(fā)揮了重要作用。

2022年我國地方債發(fā)行量再創(chuàng)新高，發(fā)行節(jié)奏整體前置，地區(qū)分化程度進一步加深。在宏觀角度下，從發(fā)行規(guī)模看，2022年全年地方債共計發(fā)行2145只，合計73555.79億元，其中含一般債券22359.77億元，專項債券51196.02億元，較2021年規(guī)模（7.48萬億元）小幅下滑；從發(fā)行節(jié)奏看，地方債發(fā)行集中在2022年上半年，二季度發(fā)行規(guī)模占全年總額的46.5%，相比而言，下半年的發(fā)行規(guī)模平穩(wěn)放緩了許多；從市場層面看，地方債的發(fā)行還有發(fā)行利率顯著下降、利差收斂的特征，發(fā)債成本及債務風險都有所下降，能夠更好地匹配建設和運營長期項目。

在微觀角度下，從機構配置來看，地方債投資的主要機構是商業(yè)銀行，保險機構、證券公司等非銀機構持有比例略有上升；從發(fā)行省份來看，地方債發(fā)行大省多為廣東、山東、浙江等經濟較發(fā)達省份，與去年相比變動不大。

(相關資料圖)

2022年以來，我國面臨著新冠疫情的公共衛(wèi)生事件壓力、俄烏沖突等地緣政治壓力等，地方債作為重要的逆周期調控工具持續(xù)發(fā)力。2022年我國針對地方債也出臺了多項相關政策，向市場釋放積極信號、鞏固市場信心，對穩(wěn)定經濟增長起到了重要的作用，主要具有以下四個特點：

積極盤活地方專項債結存余額，利用部分資金擴大有效投資，優(yōu)先支持在建項目，在經濟下行壓力較大的情況下，地方債發(fā)行再次提速。加強對隱性債務的監(jiān)管，從多個途徑化解債務風險。合理擴大專項債的適用范圍，提高其投資建設的效能。項目建設進度較慢省份開始實施通報及預警機制，從而進一步規(guī)范地方債的使用。

2022年，我國地方政府顯性債務壓力可控，主要債務壓力都集中在城投平臺等主體形成的隱性債務上。認清我國債務風險要放在國家宏觀經濟運行的整體角度考慮，債務是轉移支付之外彌補收支缺口的重要方式之一。目前，我國經濟持續(xù)下行，同時還大規(guī)模減稅降費，中央對地方政府的考核也更加多元化，除了經濟增長外，還包括環(huán)境保護、脫貧攻堅等目標，這些都迅速推升了地方政府債務。與此同時，我國正處于經濟上升發(fā)展階段，為了驅動經濟增長債務必然會有所上升。地方債務的持續(xù)上升，進一步導致了債務風險的提高。

債務風險集中在隱性債務

總體上我國地方政府的顯性債務壓力可控，但整體風險形勢仍不容小視。目前，房地產風險對我國財政產生了很大的沖擊，加之金融風險、城投風險等風險因素的疊加，使得地方政府債務風險的程度有所加深。

其中，債務風險主要集中在城投債等隱性債務。截至2021年底，我國地方政府債務率達到105.4%，負債率26.7%，顯性負債壓力仍處于可控狀態(tài)，但考慮到融資平臺的城投債等隱性債務，整體償債壓力較大。由于城投債務與所處區(qū)域的財力有著緊密聯(lián)系，例如寧夏、吉林、甘肅等財力較弱的省份，城投平臺的舉債會較為困難，類似的隱性債務主要集中在省級平臺。同時，城投短期債務占比較高，在城投債中短期債務規(guī)模占比達到25%左右，即一年內接近四分之一的債務都需要借新還舊，整體滾動較為頻繁。

近年來，我國城投平臺主要存在著以下問題：首先，城投平臺的資產負債率逐步上升，說明城投平臺的負債在不斷增加，給平臺運行帶來了極大的現(xiàn)金流壓力。從2014~2021年，我國城投平臺資產負債率的中位數(shù)上升到58%左右，整體水平上升較多，應當注意城投平臺負債率顯著提高的特點，并加以防范。

其次，城投平臺的還本付息能力有所下降，以有形資產、城投平臺債務、現(xiàn)金流、EBITDA等數(shù)據(jù)來衡量我國城投平臺的還本付息能力可以發(fā)現(xiàn)，其對企業(yè)債務的覆蓋能力較差，并且多個衡量指標呈現(xiàn)下降趨勢，例如有形資產/城投平臺有息債務在2021年中位數(shù)僅為1%左右，說明其償債能力較差，也進一步說明了我國城投平臺面臨的現(xiàn)金流壓力較大。

最后，城投平臺盈利能力較弱，與一般的企業(yè)債相比其財務數(shù)據(jù)并不是十分美觀，因而不具有太強的投資吸引力。

總體來看，2022年我國城投債發(fā)行表現(xiàn)總體較弱，城投債面臨著融資環(huán)境較緊的困境，多數(shù)城投平臺的償債壓力較大，現(xiàn)金流較為緊張。盡管2022年我國城投債表現(xiàn)出凈償還的省份有所減少，但大部分融資較為困難的省份與去年相比償債壓力仍然較大，仍然需要政策的重點關注及扶持。

對隱性債務監(jiān)管將繼續(xù)加力

展望2023年，我國地方債的發(fā)行將會以再融資債券和專項債結存限額為主，并根據(jù)各地方項目需求的合理程度來確定投放額度，加快基礎設施項目建設速度，推動我國現(xiàn)實需求。與此同時，由于新冠疫情剛有所平復，仍有眾多不確定性因素的影響。未來經濟有可能受到超預期因素的沖擊，形勢仍然較為嚴峻、發(fā)展壓力較大，需要宏觀政策上繼續(xù)加力扶持，進一步刺激需求。因此，2023年我國地方債的部分限額仍提前下達。

專項債方面的監(jiān)管將繼續(xù)加強，對地方政府的隱性債務監(jiān)管政策將繼續(xù)加力。從2021年12月開始，財政部就提出要綜合考慮高風險地區(qū)的風險來更加合理分配專項債額度，在風險程度相對較高的地區(qū)，進一步明確不得使用專項債來建設非必需的投資項目。2022年第一季度，廣東省成為全國首個宣布完成隱性債務清零的省份，防范化解地方政府隱性債務風險的相關政策也陸續(xù)出臺。2022年中更是開展了多次會議，強調防范化解法定債務風險，重點在規(guī)范專項債的發(fā)行使用。專項債不可以重發(fā)行、輕管理，需要從預算約束、嚴格監(jiān)管和信息公開等方面，加強全過程的規(guī)范管理和風險防范。整體而言，我國在地方債務監(jiān)管方面的力度將繼續(xù)加強。

地方債的使用進度管理將加強，尤其是對專項債的資金用途進行調整，從而避免出現(xiàn)大量的資金閑置情況。債務本身并不一定蘊含著巨大的風險，問題的關鍵是債務的使用結構及效率、是否有優(yōu)質的底層資產作為信用的支撐、債務期限結構與現(xiàn)金流是否錯配等。因此，為推動各項目盡快落地，并結合盤活專項債結存限額要求，各地將積極組織進一步調整專項債資金用途，從而避免閑置資金的浪費。

（譚小芬系北京航空航天大學經濟管理學院教授，盧昊男系中央財經大學金融學院碩士研究生。本文得到國家社會科學基金重大項目“負利率時代金融系統(tǒng)性風險的識別和防范研究”的資助）

標簽： 隱性債務 城投平臺