2021年數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域受到了力度空前的持續(xù)監(jiān)管和穿透式監(jiān)管，之前違法實施壟斷、資本無序擴(kuò)張的經(jīng)營亂象得到有效規(guī)制，公平競爭的市場環(huán)境得到了一定程度的恢復(fù)。與此同時，由多部門持續(xù)實施的密集型、穿透式、規(guī)范化監(jiān)管對市場主體的經(jīng)營信心也造成了沖擊，致使市場主體經(jīng)營預(yù)期逐漸轉(zhuǎn)弱，投資者信心不足。可見，公平競爭的市場環(huán)境與安心經(jīng)營的法治環(huán)境已成為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范持續(xù)發(fā)展的雙輪。

今年的政府工作報告提出要“促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理，釋放數(shù)據(jù)要素潛力，更好賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展、豐富人民生活”，要求“強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格落實行業(yè)主管部門、相關(guān)部門監(jiān)管責(zé)任和地方政府屬地監(jiān)管責(zé)任，防止監(jiān)管缺位。加快建立健全全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。抓緊完善重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方法，提升監(jiān)管精準(zhǔn)性和有效性”，這意味著將從加強(qiáng)部門協(xié)同、優(yōu)化制度體系、創(chuàng)新治理工具三個維度促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

加強(qiáng)監(jiān)管部門協(xié)同形成監(jiān)管合力

數(shù)字經(jīng)濟(jì)場景下的新業(yè)態(tài)通常會涉及多個行業(yè)與市場，表現(xiàn)出“多行多市”的跨界動態(tài)競爭特性。以頭部平臺企業(yè)為典型代表，其中多數(shù)已發(fā)展為數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺企業(yè)集團(tuán)的組織形態(tài)。在自成體系的經(jīng)營生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)，平臺集團(tuán)組織具有顯著的跨界與跨區(qū)特性：依托互聯(lián)網(wǎng)線上融合線下的模式能夠在任意區(qū)域內(nèi)提供多種商品或服務(wù)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋多個行業(yè)對應(yīng)多個市場。故僅針對某一行業(yè)甚或行業(yè)內(nèi)某一細(xì)分市場進(jìn)行的分業(yè)分市監(jiān)管，已很難從根本上有效約束頭部平臺企業(yè)所營造的數(shù)字生態(tài)。

譬如，2021年9月，工信部要求各平臺按標(biāo)準(zhǔn)限期解除屏蔽、實現(xiàn)互聯(lián)互通。時至今日，因種種原因，“互聯(lián)互通”雖取得一定成效，但距離工信部的要求仍有差距。此次“互聯(lián)互通”是一種以行業(yè)監(jiān)管為主要推動力的行業(yè)內(nèi)市場競爭治理活動，意在兼顧行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、市場公平競爭及消費(fèi)者安全保障等的多重要求，多重目標(biāo)交織在一起，在一定程度上增加了目標(biāo)達(dá)成的難度。與此同時，也反映出當(dāng)前和未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的常態(tài)即是涉及多重目標(biāo)、涉及多部門監(jiān)管職能的全面性、多層次、立體化的監(jiān)管治理圖景。

又如，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管治理活動還涉及網(wǎng)信辦、交通運(yùn)輸部、央行、銀保監(jiān)會、稅務(wù)、發(fā)改委、市監(jiān)總局等多個部門單獨或聯(lián)合展開的治理活動。從近期監(jiān)管實效看，雖然行業(yè)主管部門牽頭的行業(yè)監(jiān)管，基于監(jiān)管部門的縱向監(jiān)管優(yōu)勢，在行業(yè)內(nèi)市場的執(zhí)法效果明顯，針對性和靈活性兼具，但是與市場監(jiān)管部門主導(dǎo)下的市場競爭治理相比，其持續(xù)性、穩(wěn)定性、規(guī)律性可能需要進(jìn)一步觀察。

為防止各監(jiān)管部門因監(jiān)管范圍不統(tǒng)一、分工協(xié)作不到位而產(chǎn)生的對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)管缺位的風(fēng)險，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）明確，要“明晰主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，強(qiáng)化跨部門、跨層級、跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)管，明確監(jiān)管范圍和統(tǒng)一規(guī)則，加強(qiáng)分工合作與協(xié)調(diào)配合”。此次政府工作報告再次重申該要求，可見國家層面在探索建立與數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展相適應(yīng)的治理模式上的基本方向，即推動行業(yè)發(fā)展監(jiān)管和市場競爭監(jiān)管更加緊密地連接，完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理由監(jiān)管個案向深層次制度連接轉(zhuǎn)變。

優(yōu)化制度體系提高監(jiān)管效能

政府工作報告提出“加快建立健全全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管，提高監(jiān)管效能”，這一要求進(jìn)一步肯定了2022年1月國家發(fā)改委等9部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推動平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》（下稱《意見》）相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)《意見》，監(jiān)管部門可從“完善制度規(guī)則”與“提升監(jiān)管水平”兩方面采取具體舉措。

第一，建立健全規(guī)則制度。《意見》開篇便提及反壟斷法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護(hù)法等重要立法的修訂和配套工作，意在為平臺經(jīng)濟(jì)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)提供更加完備的監(jiān)管依據(jù)。《意見》還要求及時出臺平臺數(shù)據(jù)處理規(guī)則、價格行為規(guī)則、金融監(jiān)管規(guī)則體系、平臺信息公示制度、信用約束和社會監(jiān)督機(jī)制、跨境數(shù)據(jù)流動“分級分類+負(fù)面清單”監(jiān)管制度、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法安全制度等，進(jìn)一步豐富數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度體系，使得監(jiān)管部門有法可依、有章可循。

第二，提高監(jiān)管能力和水平。《意見》圍繞強(qiáng)化競爭監(jiān)管執(zhí)法、加強(qiáng)金融領(lǐng)域監(jiān)管、強(qiáng)化數(shù)據(jù)和算法安全監(jiān)管等內(nèi)容要求相關(guān)部門“加強(qiáng)全鏈條競爭監(jiān)管執(zhí)法”“加強(qiáng)穿透式監(jiān)管”，以堵塞監(jiān)管漏洞，避免執(zhí)法活動在薄弱環(huán)節(jié)“掉鏈子”。特別是平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷和不正當(dāng)競爭行為、以減配降質(zhì)產(chǎn)品誤導(dǎo)消費(fèi)者的行為、出行領(lǐng)域的非法營運(yùn)行為、支付過程中的排他或“二選一”行為、濫用非銀行支付服務(wù)相關(guān)市場支配地位行為等，市場監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管、金融監(jiān)管等相關(guān)部門對此必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度體系已初具雛形，仍需不斷加強(qiáng)法律的完備性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的同步性。經(jīng)由制度文本的健全優(yōu)化與監(jiān)管水平的不斷提高，數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管效能將穩(wěn)步提升。相關(guān)部門也能夠在協(xié)同治理中避免“運(yùn)動式”“選擇式”執(zhí)法，最大限度地為數(shù)字經(jīng)濟(jì)從業(yè)者提供公平競爭的市場環(huán)境與安心經(jīng)營的法治環(huán)境。

創(chuàng)新治理工具緊跟監(jiān)管趨勢

2022年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的內(nèi)外部壓力依然較大，但數(shù)字經(jīng)濟(jì)仍有潛力可挖。政府工作報告要求“完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理，釋放數(shù)據(jù)要素潛力，更好賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展、豐富人民生活”。結(jié)合報告中提到的“抓緊完善重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方法，提升監(jiān)管精準(zhǔn)性和有效性”，以及《規(guī)劃》《意見》等政策的相關(guān)內(nèi)容，可從以下三個維度理解創(chuàng)新數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理工具。

其一，主體協(xié)同、制度優(yōu)化、工具創(chuàng)新三者是一個有機(jī)整體。前兩者是工具創(chuàng)新的前提，新型治理工具則為監(jiān)管部門和監(jiān)管體系提供技術(shù)支撐。尤其在數(shù)字經(jīng)濟(jì)場景下，大數(shù)據(jù)、算法、人工智能等前沿科技的深度應(yīng)用促使相關(guān)部門及時轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、更新規(guī)則制度體系。

其二，創(chuàng)新治理工具需要積極融合數(shù)字信息技術(shù)手段，以“監(jiān)管科技”實現(xiàn)“科技監(jiān)管”。例如建立違法線索線上發(fā)現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、調(diào)查處理等非接觸式監(jiān)管技術(shù)，建設(shè)監(jiān)測預(yù)警、線上執(zhí)法、信息公示等監(jiān)管系統(tǒng)，支持條件成熟的地區(qū)開展數(shù)字化監(jiān)管試點創(chuàng)新等。

其三，依托多元共治格局創(chuàng)新治理工具的來源與形式。新時期的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理不僅依靠政府部門，還需借助行業(yè)自律，鼓勵行業(yè)協(xié)會牽頭制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律公約。此外，需加強(qiáng)社會監(jiān)督，探索公眾和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與的數(shù)字經(jīng)濟(jì)外部監(jiān)督新機(jī)制。

聚焦于數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)由監(jiān)管主體的同步同頻、監(jiān)管制度體系的優(yōu)化完善、治理工具的高效創(chuàng)新，將有力保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭、市場主體安心經(jīng)營發(fā)展，共同驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范持續(xù)健康發(fā)展，讓人民群眾更好分享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的紅利。

（陳兵系南開大學(xué)競爭法研究中心主任、法學(xué)院教授，中國新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院特約研究員；程前系南開大學(xué)競爭法研究中心助理研究員、博士后）

標(biāo)簽： 公平競爭 數(shù)字經(jīng)濟(jì) 創(chuàng)新治理