第一，為什么設一個偏預期上限的GDP目標？

GDP目標設在5.5%左右，是市場預期的上限。為什么設一個偏上限的GDP目標？政府工作報告做了三點明確解釋。一是“穩就業保民生防風險的需要”，考慮到2020~2021屬出口超強年份，就業帶動性強，政策設定5.5%體現了謹慎性以及就業優先。

二是“同近兩年平均經濟增速”銜接，我們理解是：2021年GDP兩年平均為5.1%，四季度是5.2%，2022年如果目標設為5.0%~5.5%，則很可能最終大致持平于2021年，不能體現疫后經濟穩步恢復的趨勢性。

三是與“十四五”規劃目標要求相銜接，這個我們在前期同樣做過推演，以2035年的翻一番來看，隱含15年平均4.7%，如果趨勢增速勻速下臺階，則2021~2025年至少要在年均5.3%左右的區間（第二個五年4.8%，第三個五年4.2%），那么2022年5.5%左右確實具有一定引導性。

第二，要達到5.5%，從推算來看，投資的貢獻需要顯著回升。

2021年第三季度和第四季度單季4.9%、4.0%的GDP增速中，資本形成的拉動只有0.38個點、-0.46個點。粗略算下，對于2022年來說，如果出口貢獻回到正常年份，則5.5%的GDP對應資本形成的拉動必須重新回到1.3~2.2個點。在前期報告《投資率在中期如何打平》中，我們做過一個類似的測算，對于固定資產投資，在農業同比增速9.8%、采礦業零增長、服務業5%的假設下，制造業要5.7%、基建需要6%、地產需要2%，整體固定資產投資增速才可以到5.0%；在制造業7%、基建6%、地產2%的假設下，固定資產投資增速才可以到5.5%。所以對于5.5%的GDP目標，政府工作報告也明確指出，“體現了主動作為，需要付出艱苦努力才能實現”。

第三，投資的貢獻怎么回升？

三個主要大項就是基建、制造業、地產，從政府工作報告關于財政貨幣政策的表述看，基建和制造業投資達成前述假設具備政策優勢。2.8%的赤字率相對保守，但中央本級財政調入一般預算的資金高達1.267萬億元，預算支出規模比去年擴大2萬億元以上；專項債3.65萬億元持平去年，但去年四季度開工淡季發行的專項債規模較大，這部分開工會轉移至今年。政府工作報告強調的基建重點包括“建設重點水利工程、綜合立體交通網、重要能源基地和設施、加快城市燃氣管道等管網更新改造，完善防洪排澇設施，繼續推進地下綜合管廊建設”，以及舊改（“再開工改造一批城鎮老舊小區”）。

退減稅達2.5萬億元，其中“留抵退稅1.5萬億元”，這一制度設計目的顯然是鼓勵企業擴大資本開支；制造業等六個行業的退稅減稅更是達1萬億元的規模。“引動金融機構增加制造業中長期貸款”亦指向制造業投資。

但房地產政策并無超預期的直接表述，政策邊際放松主要對應的是“支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求”及“因城施策促進房地產業良性循環和健康發展”。“探索新的發展模式”具體所指尚待進一步明確。邏輯上來說，要彌補固定資產投資缺口，地產投資不能形成太大拖累，這一領域后續的政策是一個看點。

第四，貨幣政策有什么關注點？

去年底中央經濟工作會議定調穩增長之后，年初以來貨幣政策已有一輪前置性的寬松；目前已是3月，政府工作報告在貨幣金融政策基調上不會有太明顯的預期差。但有兩處仍值得關注：一是“加大穩健的貨幣政策實施力度”“發揮貨幣政策工具的總量和結構雙重功能”“擴大新增貸款規模”，似乎對應總量寬松仍有一定空間。二是“穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈的基本方針”“設立金融穩定保障基金”，未來金融穩定保障基金是一個什么樣的機制，它對于金融機構風險化解起到什么樣的作用，值得跟蹤。

第五，內需除了投資之外就是消費。

關于消費，值得注意的有三點：一是關于防控，政府工作報告表述是“繼續做好常態化疫情防控。堅持外防輸入、內防反彈”，暫無關于防控措施的新提法。

二是促消費措施中，和前期市場預期一致，比較集中的看點主要在耐用消費品上，“繼續支持新能源汽車消費，鼓勵地方開展綠色智能家電下鄉和以舊換新”。

三是關于應對老齡化和少子化的舉措，“優化城鄉養老服務供給”，以及“完善三孩生育政策配套措施，將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除”。

第六，關于新經濟，政府工作報告涉及的主要有四點。一是強化國家戰略科技力量，實施基礎研究十年規劃、科技體制改革三年攻堅方案；二是鼓勵企業研發，將科技型中小企業加計扣除比例從75%提高到100%；三是加強原材料、關鍵零部件供給保障，啟動一批產業基礎再造工程項目；四是促進數字經濟發展，推進5G規模化應用，促進產業數字化轉型。

第七，能耗目標的關鍵變化。2021年能耗一度是一個很大的牽制變量，從本次政府工作報告明確“能耗強度目標在‘十四五’規劃期內統籌考核，并留有適當彈性”看，能耗對于年度增長的約束和擾動減小，運動式減碳應不會再出現。簡單來說，今年主要目標就是穩增長。2月18日12部委《關于印發促進工業經濟平穩增長的若干政策的通知》已經明確了這一導向，當時就指出要統籌考核，“避免因能耗指標完成進度問題限制企業正常用能”。

第八，總體來看，政府工作報告強化了穩增長預期。雖然并非所有的舉措都可以從報告線索中得出，但5.5%的GDP目標和“主動作為”的基調已相對明確，而且“需要付出艱苦努力才能實現”意味著政策在制定目標的時候已經充分考慮了困難和不利因素。從1~2月高頻數據看，當前經濟隱含的GDP增速應大概率顯著低于目標，這意味著3月至二季度前段可能會是宏觀經濟政策密集期。

（作者系廣發證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

第一財經獲授權轉載自微信公眾號“首席經濟學家論壇”，原標題為《對政府工作報告的幾點理解》。

標簽： 全國兩會 政府工作報告