歷經十多年的努力，城鄉二元化建設用地市場正在逐漸走向統一。

據中國政府網1月6日消息，國務院辦公廳近日印發了《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（下稱《方案》），以推動要素市場化配置改革向縱深發展。該《方案》是2020年《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下稱《意見》）的細化。

土地是最重要的生產要素之一。《方案》開篇就提出“進一步提高土地要素配置效率”。由于城鄉建設用地市場呈現明顯的二元特點，建立城鄉統一的建設用地市場就成為土地改革一直以來的目標。關于城鄉統一的建設用地市場，從2008年十七屆三中全會的“逐步建立”，到2013年十八屆三中全會的“建立”，再到2020年《意見》指出“建立健全”，2022年《方案》則繼續延續了這一表述。

值得關注的是，自從2017年中央提出《關于海域、無居民海島有償使用的意見》，2018年國家海洋局發布文件稱“到2020年，基本建立海域、無居民海島有償使用制度”后，《方案》再次明確提到“支持完善海域和無居民海島有償使用制度”。

“建立健全”城鄉統一的建設用地市場

在中國的土地管理制度中，土地權屬分為國有土地和農村集體土地兩類。

國有土地自1987年進行土地使用制度改革以來，國有土地使用權逐步進入市場流轉，國有土地有償使用的制度已經建立。不過，農村集體土地由于制度上的約束，農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設，農村集體建設用地不能單獨設立抵押。除農村集體和村民用于興辦鄉鎮企業、村民建設住宅和鄉 （鎮）村公共設施和公益事業外，其他任何建設不能直接使用集體土地，都要通過征收程序將集體土地變為國有建設用地。

長期以來，農村集體土地所有權與國有土地所有權地位不對等，集體建設用地產權不明晰、權能不完整、實現方式單一等問題制約了農村集體建設用地市場建設，損害了農民土地權益。

于是，在十七屆三中全會“逐步建立”的基礎上，十八屆三中全會明確指出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”，要求“建立城鄉統一的建設用地市場”。

之所以要“建立健全”城鄉統一的建設用地市場，浙江科技學院經濟與管理學院教授葉俊燾解釋稱，雖然在最新修訂施行的《土地管理法》《土地管理法實施條例》中，關于“集體經營性建設用地入市”“農村宅基地制度改革”均有一定程度的體現，《方案》也是對《土地管理法》《土地管理法實施條例》的進一步闡釋，但很顯然農村集體土地中建設用地要素的盤活，并未完全達到預期。自2017年8月，國土資源部、住房城鄉建設部印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，確定在北京等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點，尤其是2020年中央經濟工作會議中提出“高度重視保障性租賃住房建設”后，建立城鄉統一的建設用地市場的導向是解決大城市人口的居住問題。能夠用于建設租賃住房的，僅有集體經營性建設用地，不過由于相關激勵不足，有些地方普遍缺乏動力。

既然建設用地市場改革旨在打破城鄉二元制，也就不得不提及《方案》所提出的“允許符合條件的地區探索城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用機制”。

區域經濟發展的極不平衡，是探索城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用的根本原因。東部沿海省份，在過去為了拓展經濟發展空間，省內調劑基本上已經實現。比如，浙江省于2001年提出的“山海協作”工程，就是旨在推動省內海島和山區等欠發達地區協調發展，解決區域發展不平衡問題的一項戰略舉措。

近年來，為支持扶貧開發，增減掛鉤政策先后兩次拓展范圍，允許集中連片特困地區、國家級貧困縣，以及省級貧困縣的節余指標在省域內流轉使用。2018年3月，國務院辦公廳印發《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》將增減掛鉤政策再次“升級”，允許深度貧困地區節余指標跨省調劑。

葉俊燾稱，從共同富裕的角度來看，跨省域間的調劑使用應該從國家層面予以統籌。不過，在操作層面上，最大難點不在于技術，而在于如何確定土地價值，如何建立一套區域之間共同發展的協調機制。用經濟學上的貼現率來解釋，就是如何將今后的價值貼現到現在，進行分配交易，“這是非常棘手的問題。”畢竟從國家層面考慮，面臨著諸多約束，不只是經濟層面的考慮。

“支持完善海域和無居民海島有償使用制度”

《方案》提到“支持完善海域和無居民海島有償使用制度”。

海域、無居民海島是全民所有自然資源資產的重要組成部分。無居民海島是指在我國管轄海域內不作為常住戶口居住地的島嶼，巖礁和低潮高地。作為特殊的資源，無居民海島日益得到重視。對于無居民海島，我國法律規定歸國家所有和有償使用。早在2010年3月實施的《海島保護法》中就規定：“經批準開發利用無居民海島的，應當依法繳納使用金。”

2010年6月，在財政部、國家海洋局頒布的《無居民海島使用金征收使用管理辦法》中，對無居民海島有償使用的方式進行了明確：“用于旅游、娛樂、工業等經營性用島的，一律通過招標、拍賣、掛牌的方式出讓使用權。”2011年11月11日，寧波象山大羊嶼的使用權以拍賣方式成功出讓，成為全國無居民海島有償使用的“第一拍”。

2017年5月，中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過《海域、無居民海島有償使用的意見》。會議強調，對可開發利用的海域、無居民海島，要通過提高用海用島生態門檻，完善市場化配置方式，加強有償使用監管等措施，建立符合海域、無居民海島資源價值規律的有償使用制度。2018年國家海洋局發布《關于海域、無居民海島有償使用的意見》指出，到2020年，基本建立保護優先、產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效的海域、無居民海島有償使用制度。

首輔智庫學術委員會副主任、中央編譯局中國現實問題研究中心原首席專家陳林研究員稱，海域和無居民海島，面臨著保護與開發的沖突，二者間需要實現均衡。而且這也是一個市場行為，應該順應投資者旅游開發或生活居住的需求。

葉俊燾認為，海域、無居民海島承擔的不再只是資源生產效率問題，開發這部分資源對沿海省份縣域經濟發展是有支撐作用的。比如浙江的舟山群島，就通過發展旅游、民宿等產業，推動海島振興。不過，海島開發是以生態保護為前提的，而非被房地產等產業綁架。

標簽： 集體經營性建設用地 宅基地 建設用地 集體土地 國有土地