任庚|文

阿里巴巴集團副總裁 阿里云智能中國區總裁 任庚

推進數字中國建設是黨和國家制定的重要戰略，是以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式的變革；數字城市建設是數字中國建設的重要組成部分，是數字中國建設的先行實踐，準確把握數字城市的新特征、新規律、新趨勢，科學謀劃數字城市建設的實踐路徑，已成為當前各地政府提升服務質量、增強政府公信力、建設人民滿意的服務型政府的關鍵舉措。

當前，全國各地正如火如荼地推進數字城市建設，數字城市建設正迎來新的歷史機遇，處于關鍵歷史節點。結合阿里巴巴近年深度參與80多個數字城市建設的實踐經驗和成功案例基礎之上，提煉總結“兩核三轉和四橫五縱”的建設實踐和經驗供社會參考。

兩核：“變革驅動+技術牽引”

數字城市建設的牽引是外生的數字化技術，本質是內生的刀刃向內改革。數字城市建設是要以數字化為手段，引領撬動政務服務、經濟發展、社會治理、生態保護、政府運行等各個領域的整體性轉變和全方位改革，根本上引領治理方式、生產方式和生活方式的大幅提升。

因此，數字城市的建設首先是一場認知革命，其轉型是靠“變革驅動+技術牽引”的兩核驅動引擎，是兩手都要抓，兩手都要硬的系統工程。建設數字城市要避免陷入依靠一套產品系統就能包治百病的“唯產品打遍天下論”，避免陷入過度依賴某個職能部門獨自來推動和發展的“靠職能部門論”；避免陷入過度注重短期亮點、忽視長期規劃、“看短期成效論”三大經驗建設陷阱。

兩核驅動一方面要充分認識到數字城市建設不是某一領域的“單兵突進”，而是一體推進、相互融合的有機整體，是引領性地調整數字生產關系、重塑制度體系、激活數據生產要素的系統性改變和革命性重塑，也是激發未來社會生產發展活力，創造面向未來的現代數字文明。數字城市建設是典型的“一把手”抓和抓“一把手”工程，是自上而下的改革推動和自下而上的創新激發，是逐步養成“以數據說話、用數據決策”的前瞻性思考和戰略性謀劃。

兩核驅動的另一方面是要切實增強應用數字化創新技術的意識，充分利用科技創新新范式和前沿顛覆技術來牽引數字城市的建設和發展，使政府和經濟社會的運轉和治理是建立在數字化、數據化、數智化的基礎之上，真正實現 “一云撐全城，一數通全城，一腦賦全城，一網治全城，一端惠全城”的數字中國美好藍圖。

在抗擊新冠肺炎疫情的第一線，從應急時管用到平時好用的健康碼，就是充分利用了大數據融合、智能研判等創新技術，在疫情防控中用“小變化”實現了“大價值”；在經濟發展的主戰場，海口城市大腦充分利用智能推薦技術為游客10秒找空房、20秒景區入園、30秒酒店入住，讓游客在海口“多游一小時”；在社會治理的最前沿，鄭州城市大腦的“東站大客流智能疏散”運用多源數據融合和實時預測技術，讓旅客出站時間人均減少10分鐘。

可見，在數字化技術風起云涌的時代背景下，誰先掌握創新技術的金鑰匙，誰就先打開通往新時代政府治理的康莊大道。

三轉：從“部門中心”轉變到“人民中心”

從“九龍治水”轉變到“整體智治”

從“城市管控”轉變到“運行城市”

意識到數字城市建設是一場認知革命后，在具體的城市治理實踐中還需要做到三個轉變。

首先，從以“部門”為中心轉變到以“人民”為中心。

從“政府本位”到以“人民本位”的轉向，本質就是以人民的問題為導向，以需求為導向，以便捷為導向，通過從場景和事項出發，倒逼各級職能部門通過建設數字城市，打破原有體制機制和路徑慣性造成的部門藩籬，大力提升人民的獲得感，滿意度和幸福感，真正形成城市是主場，企業是主體，群眾是主人的新型人民城市。

比如，在阿里巴巴深度參與數字政府建設的浙江省，圍繞人民群眾最迫切需求、最急難問題、最高頻事項的政務服務，通過設置“好差評”制度讓辦理政務服務的老百姓和企業對政府和工作人員打分并留下評價，真正使人民辦事從“可辦”變成“好辦和常辦”。

其次，城市治理從“九龍治水”轉變到“整體智治”。

整體智治的核心本質就是把公共服務的復雜交給政府內部，把簡單交給企業群眾。政府通過廣泛地運用數字化技術，跨部門之間的數據共享，流程再造和業務協同，將政府內部的運作機制封裝在“整體政府”的集成箱子里，驅動政府內部形成橫向到邊，縱向到底的協同體系，使政府的服務方式從“部門碎片化”轉化為“政府一體化”。

在杭州，群眾企業辦理“跨域事”無需“找屬地”，而是直接“找政府”和“找窗口”，實現“異地事就近辦，寧波事杭州辦”；在鄭州，通過一件“事”為“牛鼻子”，群眾企業由找“部門”變為找“事項”，實現“新生入學一件事”、“購房資質一件事”等，切實體現了整體智治政府的理念和實踐。

最后，城市治理從“城市管控”轉變為“城市運行”。

當下物聯網，數據智能等技術已經開始深度應用到城市的各種場景中，將現實城市中的人、物、地、事、場等各種要素結構化和數字化，充分融合跨系統，跨業務，跨部門的各類數據，構筑起讓城市耳聰目明的城市大腦基礎設施。尤其針對城市治理中的安全保障、應急處理、資源調度和研判分析等痛點和難點，可以通過城市大腦的運行做到從“事后統計”到“事前預測”，從“被動處置”到“主動處理”，把原有的靠人工為主的城市管理轉型升級到靠智能驅動的城市運行。

比如，面對2020年4月12日上海市的首個雷雨大風“雙黃”預警，上海市通過承載在阿里云之上的城市運行管理系統，通過城市物聯網感知的汛情數據與歷史數據對比分析，能快速模擬出汛情發展趨勢和災害影響，進而聯動應急、公安、交運等部門采取對應防汛措施，呈現出數字化城市系統自學習，自適應乃至自進化的能力雛形。七分運營，二分管理，一分罰處，有望成為未來城市治理的新范式。

建設數字城市，真正實現城市的數字化變革，需要夯實數字基礎，這可以通過以四大平臺和五大體系為代表的“四橫五縱”來實現。

“四橫”技術平臺

第一，做強數字底座平臺。

基礎不牢，地動山搖。統一的政務云數字底座平臺已成為數字城市建設的信息基礎設施，是整個數字城市的技術大底座，開展業務創新的總容器，提供公共服務的總后臺，保障數據安全的總堡壘。數字底座需要從根本上解決標準不統一、技術不兼容、資源不敏捷、運維問題多、安全有隱患等過往老一代政務云頑疾。

面向數字城市的未來發展，牢固的政務云基礎設施，應該具備四個方面的獨特能力：一云多芯，基于開放的技術架構適配國內自研可靠的多種芯片，建設安全和開放并舉的信創資源池，保障政務系統自研，安全可靠和包容開放；打造政務云原生標準，助力政務信息系統架構轉型，實現更靈活部署和敏捷開發；融入人工智能算法的統一的智能運管平臺，為政務云提供一站式運維方案真正實現建好云，用好云，管好云；彈性擴展的云服務能力，浙江省在疫情期間僅7天時間就將“杭州健康碼”推廣到全省，正是得益于具備可批量擴容的彈性技術能力，來支撐規模巨大的新增應用。

第二，做厚數據高鐵平臺。

通則不痛，痛則不通。數據是數字時代的寶貴生產要素，是實現數字治理的關鍵核心，但產生價值的數據才是資產，沒有價值的數據就是成本，而價值產生的核心是數據要“聚、存、通”。數據中臺在政務領域的實現載體通常分為三個領域， P域是公共基礎數據域、G域是政府共享數據域，S域是社會開放數據域。通過數據共享平臺，實現各區域、各部門、各層級數據共享交換，加速數據流動，激活數據資產，是數字城市建設成功的關鍵和支撐。通過阿里巴巴電商平臺超過11億用戶，每天更新30億商品和新增150PB數據治理所沉淀的實踐和經驗，在業內率先創造和定義的中臺理念，既是一個構建數據和業務體系的方法論，也是讓大數據真正融會貫通，實現數據資產化的產品工具，還是一種構建以數據運營為導向的運營新模式。

第三，做深“城市大腦”數智支撐平臺。

一體共用，大腦賦能。數智支撐平臺圍繞數字城市建設中的公共服務和社會治理等需求，以標準化、組件化、平臺化方式，提供各類自主調用、靈活配置的公共應用產品和智能技術工具，打造通用的支撐能力基座。新一代應用支撐平臺既要包括身份認證，可信證照，地理信息，智能客服，低代碼開發等實現“一網通辦”的基本組件；也要有能夠覆蓋社會治理和城市運行中的城市智算公共平臺，數字孿生支撐平臺，統一交互平臺等實現“一網統管”的產品功能；還要囊括政府內部掌上辦公的“一體辦公”政務辦公平臺。目前不少省市正是基于阿里巴巴在業界率先推出的政務中臺+城市運行中臺+政務釘三類應用支撐的典型平臺產品，統籌推進城市經濟、生活、治理全面數字化轉型。

第四，做廣數智應用開放平臺。

百家爭鳴，百花齊開。依托城市大腦平臺中的智能引擎，低代碼開發，數字孿生，政務圖譜等核心技術的支撐和賦能，利用政務釘釘、支付寶、小程序、APP等多元化移動端渠道，牽住“政務服務一件事，社會治理一事件，政府辦公一體化”這個“牛鼻子”，圍繞“切口小，應用深，價值大”的場景建設路線圖，讓千行百業、萬千生態構筑起面向政務服務“一網通辦”、城市治理“一網統管”、政府運行“一體辦公”的數字城市新型應用生態。

“五縱”體系保障

配合四橫的，還有五大縱向的體系保障。

第一，頂層設計體系的“六大關系”。

數字城市建設首先是要做好頂層設計和整體規劃，頂層設計體系首先是理念先行，強化系統思維，改革思維，數字化技術思維，破除過往思維定勢和路徑依賴。頂層設計的核心是需求導向，瞄準人民、企業、政府最為迫切的需求、最期望解決的問題、最有獲得感的領域，更好破除體制性障礙和打通機制性梗阻。頂層設計的關鍵是要處理好六大關系：

一是上與下的關系：中央與地方之間的規范遵從，系統對接和數據通暢。

二是左與右的關系：跨部門間的系統整合、數據共享，流程再造，組織重塑。

三是內與外的關系：政府與市場“和弦共振”，探索政府引導，市場主體，社會參與的建運服務新模式。

四是統與分的關系：科學規劃出省與市、市與縣在建設運營中的“統建和分建”關系，確保上下協同，步調一致。

五是長與短的關系：既要有藍圖路線的長期規劃確保方向正確；也有以小見大的短期亮點呈現，增強隊伍信心。

六是好與壞的關系：“好差評”等人民為中心的體驗評價結合數字模型的量化評價，做到激勵先進，曬出落后。

第二，以“工作任務化，任務指標化，指標模型化”為特點的組織管理體系。

數字城市建設在實際推進過程中通常會面臨“落地四難”：1. 目標科學制定難：缺乏數字化度量，任務目標難以科學、精準制定；2.落地協同難：任務層層拆解不到位，分解過程中部門協同關系不明晰，任務執行難以落地，下級執行存在盲目性；3.態監測難：業務數據碎片化，管理要素碎片化，信息滯后，被動決策；4.過程督查難：過程評價未量化細化，任務執行偏差難以及時知曉，關鍵節點考核督查缺位。

因此，數字城市要用確定性的組織管理體系應對不確定的落地難問題。

首先是工作體系，建立跨部門、跨層級、跨地域的實體化工作專班，落實“一把手”責任，整體“一盤棋”開展，推動“條塊聯動、協同治理”，對數字城市建設的重大方向，領導重要講話，政府工作報告等重大目標運用任務管理工具進行任務拆解。任務拆解體現兩個一體化，包括橫向跨部門一體化、縱向跨層級一體化，實現橫向到邊、縱向到底，確保相關方各部門都形成各自和共同的任務樹，做到任務上下拉通、左右拉通。

其次是指標體系，根據分解的重大任務，由任務牽頭單位確定核心指標，建立起“覆蓋到所有職能，分解到最下末端，細化到最小顆粒”的指標工廠，制定看得見、可操作、能落實的具體量化指標。

最后是評價體系，通過打造好差評，晾曬臺等數字化平臺，充分發揮正向激勵作用和實時過程督辦，通過激督并舉，比學趕超，賽馬比武評出先進，曬出落后。

第三，數據資源體系是轉型的“源代碼”，技術的“根目錄”。

能否加快發展數據要素，推動數據開放共享，完善數據應用，提升數據共享效率等數據資源體系建設是城市真正能否實現數字化的分水嶺。數據資源體系建設的本質是意識轉變，流程再造，制度重塑和技術躍遷，是內部變革驅動+技術躍遷牽引的全面縮影和具體呈現。上海針對數據治理變革提出的“一目錄三清單”，截至2020年底，累計開放數據集超過4000項，推動普惠金融、商業服務、智能交通等多個產業共11個公共數據開放應用試點，公共數據累計歸集237.7億條數據，打通國家、市、區三級交換數據交換超過240億條。

第四，制度規范體系，助轉型齊頭并進，為變革保駕護航。

隨著數字城市日新月異的發展形態，制度規范和政策法規體系需要與數字治理，數字經濟，數字技術協同演化和升級更新，制度規范體系既要“發展觀”和“底線觀”結合，又要明確總體方向和兼顧落地差異，還要評估未來前瞻性和當下影響性。尤其是在數據標準，安全標準，業務標準，推廣標準等方面需要構筑全方位、多角度、多層次的政策支撐和制度保障。比如，上海市目前正在推動《公共數據條例》立法進程，為數字化改革固本培元和保駕護航。

第五，建設運營體系，“建運一體，以運促建”。

傳統的數字城市建設通常存在3個典型誤區，導致過去不少地方產生了一些不好用，不愿用，不常用的僵尸系統。首先，關注“可見的交付”而忽視“無形的運營”；其次，傾向于“新建項目”而忽視“迭代升級”；最后，看重“硬設施”而忽略“軟能力”。數字城市建設是一門大課題，是一場馬拉松，是一個總體戰，要把建運一體，以運促建貫穿到數字治理體系全生命周期，推動政府、企業、公眾等多源主體共同參與數字治理體系的建設運營。當前不少地方政府如北京，杭州，鄭州，海口, 寧波等紛紛通過和阿里巴巴等大型科技公司合作，在政府主導，政策引導和政企協同下創新合作模式，充分利用大型科技公司在資金，技術，人才，機制等方面的優勢，以及“用戶思維、流量思維、平臺思維、跨界思維”等互聯網思維和理念，在一網通辦、一網統管等公共服務和社會治理中取得了不俗的效果，打造了當今數字城市建運一體的新模式，注入了新時期政企合作的新活力。

結束語

數字城市建設歸根結底是一個需要上下同欲，高度重視的大戰略，是一項需要深刻認識，系統謀劃的大課題，是一個需要統籌聯動、一體推進一個大工程。

相信我們只要在數字城市的建設和變革中理念先行，方法科學，機制重塑，行動有力，就一定能夠在在數字化改革的大跑道上跑出加速度，賽出新成果！

標簽： 阿里云