高級(jí)別！國家反壟斷局掛牌，由“三合一”到“一變?nèi)睘槭裁?/h1>

2021-11-18 22:55:47    來源：第一財(cái)經(jīng)

正對(duì)國家市場監(jiān)督管理總局辦公大樓，隨著左側(cè)柱子上的紅布被揭下，“國家反壟斷局”的全新名牌映入眼簾，它與被掛在右側(cè)柱子上的“國家市場監(jiān)督管理總局”的名牌迎面相對(duì)，左右拱衛(wèi)。

11月18日上午9時(shí)許，國務(wù)委員、國務(wù)院反壟斷委員會(huì)主任王勇為國家反壟斷局揭牌。至此，國家反壟斷局在北京三里河?xùn)|路8號(hào)正式掛牌成立，與國家市場監(jiān)督管理總局三里河辦公區(qū)同樓。

兩天前，在第七屆金磚國家國際競爭大會(huì)開幕式上，王勇在致辭中曾表示，伴隨新設(shè)立的國家反壟斷局掛牌，“標(biāo)志著中國反壟斷事業(yè)要進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。”

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將原先分別由商務(wù)部、國家發(fā)展改革委、國家工商行政管理總局承擔(dān)的反壟斷執(zhí)法工作統(tǒng)一歸集，國家市場監(jiān)督管理總局（下稱“市場監(jiān)管總局”）反壟斷局成為專門負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，同時(shí)承辦國務(wù)院反壟斷委員會(huì)日常工作。

時(shí)隔三年后，國家反壟斷局的成立，體現(xiàn)了國家對(duì)反壟斷體制機(jī)制的進(jìn)一步完善。

中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院副教授韓偉在接受第一財(cái)經(jīng)采訪時(shí)稱，國家反壟斷局的設(shè)立，使得我國反壟斷執(zhí)法部門向高級(jí)別、權(quán)威性和獨(dú)立性的方向邁進(jìn)了重要一步，一定程度上可以緩解此前反壟斷執(zhí)法人員的不足。

“國家反壟斷局的出現(xiàn)，有利于競爭政策的基礎(chǔ)性地位得到更好落實(shí)，為各類市場主體營造公平、透明、可預(yù)期的良好競爭環(huán)境，也符合國際反壟斷執(zhí)法趨勢。”韓偉稱。

組織架構(gòu)初現(xiàn)全貌

最早關(guān)于國家反壟斷局的消息來自于三天前的一份人事任命。

根據(jù)人社部15日公布的國務(wù)院任免國家工作人員信息，甘霖被任命為國家反壟斷局局長。與此同時(shí)，根據(jù)市場監(jiān)管總局官網(wǎng)上的最近更新資料，她此前在該局擔(dān)任副局長的職務(wù)并未發(fā)生變動(dòng)，但在主管工作介紹上，新增了分管執(zhí)法競爭政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司、反壟斷執(zhí)法二司，以及主持國家反壟斷局工作。

同日晚間，根據(jù)市場監(jiān)管總局官方微信“世說新語”推送的“第七屆金磚國家國際競爭大會(huì)”相關(guān)消息，原市場監(jiān)管總局反壟斷局局長吳振國轉(zhuǎn)任反壟斷執(zhí)法一司司長，原市場監(jiān)管總局反壟斷局副局長徐樂夫、周智高分別轉(zhuǎn)任反壟斷執(zhí)法二司副司長、競爭政策協(xié)調(diào)司副司長，原市場監(jiān)管總局綜合規(guī)劃司副司長俞路轉(zhuǎn)任反壟斷執(zhí)法一司副司長。

次日，甘霖首次以國家反壟斷局局長的身份出席第七屆金磚國家國際競爭大會(huì)。

這也意味著，早在國家反壟斷局正式掛牌前，其前期的人事和組織架構(gòu)已初現(xiàn)端倪。

18日，在國家反壟斷局正式掛牌當(dāng)天，市場監(jiān)管總局官網(wǎng)更新了機(jī)構(gòu)設(shè)置信息——原反壟斷局?jǐn)U充為三個(gè)司，即競爭政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司和反壟斷執(zhí)法二司。

值得關(guān)注的是，此前業(yè)界有聲音稱“市場監(jiān)管總局反壟斷局將由司局級(jí)單位提升為副部級(jí)單位”的說法，并未獲證實(shí)。

北京斐石律師事務(wù)所管理合伙人周照峰告訴第一財(cái)經(jīng)，目前國家反壟斷局的執(zhí)法獨(dú)立性尚不及國家藥品監(jiān)督管理局、國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等由市場監(jiān)管總局管理的其他國家局。

“但不排除后續(xù)伴隨反壟斷工作的推進(jìn)，其執(zhí)法的獨(dú)立性接近并漸漸與國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等國家局比肩。”周照峰稱。

在職能方面，競爭政策協(xié)調(diào)司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)競爭政策實(shí)施，負(fù)責(zé)反壟斷綜合協(xié)調(diào)工作。指導(dǎo)地方開展反壟斷工作。牽頭擬訂反壟斷制度措施和指南。組織實(shí)施公平競爭審查制度，督促指導(dǎo)各部門和地方開展公平競爭審查工作。負(fù)責(zé)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭反壟斷執(zhí)法工作。承擔(dān)反壟斷案件內(nèi)部法制審核工作。承擔(dān)競爭政策和反壟斷國際合作與交流工作。承擔(dān)國務(wù)院反壟斷委員會(huì)日常工作。

反壟斷執(zhí)法一司和反壟斷執(zhí)法二司的辦案屬性更強(qiáng)。其中，一司主要負(fù)責(zé)查處及指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)地方查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件，而二司主要負(fù)責(zé)審查經(jīng)營者集中案件及查處違法實(shí)施集中案件等。

而在上述二司的職能中，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法工作都被單獨(dú)列明，體現(xiàn)了對(duì)該領(lǐng)域的重點(diǎn)關(guān)注。

同時(shí)，濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為也受到重點(diǎn)關(guān)注。在反壟斷執(zhí)法一司的職能中，除了按照行為類型劃分職能外，還將“濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競爭等反壟斷執(zhí)法工作”這一領(lǐng)域類案件予以單列。

清華大學(xué)國家戰(zhàn)略研究院研究員劉旭告訴第一財(cái)經(jīng)，由于國家反壟斷局剛剛成立，三個(gè)部門的職能分割還不是很清晰，在實(shí)踐操作上，可能出現(xiàn)交集。

“當(dāng)前三司的職能劃分，可能存在過渡性因素，伴隨國家反壟斷局的編制不斷擴(kuò)大，三個(gè)司的職能可能會(huì)進(jìn)一步細(xì)化，讓分工更具合理性和可操作性。同時(shí)，在分工時(shí)，還應(yīng)考慮到人員流動(dòng)，這樣，既可以提升辦案效率，又能有效地進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。”劉旭稱。

為配合國家反壟斷局的執(zhí)法工作，周照峰還認(rèn)為，未來或?qū)⒃O(shè)立省級(jí)反壟斷局，而當(dāng)下在地方層面，在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一的現(xiàn)象也將被逐步解決。

由“三合一”到“一變?nèi)?rdquo;

在《反壟斷法》施行13年間，中國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共歷經(jīng)了三次蛻變。

2008年《反壟斷法》施行后，國務(wù)院成立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定、發(fā)布反壟斷指南，協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法等工作。而反壟斷執(zhí)法則由商務(wù)部反壟斷局、國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局、國家工商行政管理總局反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局共同承擔(dān)，分別負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法、價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法、反壟斷執(zhí)法職能。

劉旭稱，在最初設(shè)置反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)時(shí)，因?yàn)橐恍┛陀^原因，對(duì)“誰執(zhí)法”的問題做了模糊化處理。比如，《反壟斷法》客觀上與發(fā)改委系統(tǒng)實(shí)施的《價(jià)格法》、工商系統(tǒng)實(shí)施的《反不正當(dāng)競爭法》、商務(wù)部實(shí)施的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》有重疊，而同期這些配套規(guī)則沒能都及時(shí)進(jìn)行修訂。各維度的博弈下，最后選擇由這三個(gè)部門分別執(zhí)行《反壟斷法》的一部分。

多名受訪專家稱，在實(shí)踐過程中，多部門執(zhí)法確實(shí)存在職能交叉的問題，并增加了協(xié)調(diào)成本，影響了執(zhí)法效率。

在運(yùn)行10年后，反壟斷執(zhí)法“三分天下”的局面最終通過反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“三合一”得以結(jié)束。2018年4月，新設(shè)立的市場監(jiān)管總局統(tǒng)一承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職能，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)法。

華東政法大學(xué)競爭法研究中心執(zhí)行主任鐘剛對(duì)第一財(cái)經(jīng)稱，在“三合一”之后，反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性和自主性均有所增強(qiáng)，有利于推進(jìn)對(duì)大企業(yè)并購、行政性壟斷的調(diào)查、競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)工作等，為進(jìn)一步增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性奠定了良好基礎(chǔ)。

“成立國家反壟斷局是2018年機(jī)構(gòu)改革的延續(xù)。”劉旭進(jìn)一步分析，新設(shè)國家反壟斷局的最直接原因，是在市場監(jiān)管總局直屬局的框架下，難以再更多擴(kuò)大執(zhí)法編制，導(dǎo)致執(zhí)法人員嚴(yán)重不足。在此背景下，亟須成立一個(gè)由市場監(jiān)管總局管理，但是擁有獨(dú)立編制計(jì)劃、更高級(jí)別的執(zhí)法局。

在經(jīng)歷“三合一”后，反壟斷局執(zhí)法的編制人員不升反降。目前，市場監(jiān)管總局反壟斷局編制僅40余人，而在機(jī)構(gòu)改革前，擁有反壟斷職能的三個(gè)部門人數(shù)相加共計(jì)100多人。

“從全球化視角來看，當(dāng)前，歐盟委員會(huì)、美國聯(lián)邦政府的反壟斷執(zhí)法人員都遠(yuǎn)多于國內(nèi)。德國有300多執(zhí)法編制，中國臺(tái)灣地區(qū)也有200多。對(duì)比來看，中國大陸地區(qū)的反壟斷監(jiān)管力量還非常不足。同時(shí)，充實(shí)反壟斷執(zhí)法力量，也是中國對(duì)與中國市場有關(guān)的所有貿(mào)易伙伴國負(fù)責(zé)的態(tài)度。”劉旭進(jìn)一步表示。

國家反壟斷局正式掛牌后，編制增加和人員充實(shí)就顯得水到渠成了。

多名受訪人士稱，當(dāng)市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作的司局一級(jí)部門“由一變?nèi)?rdquo;后，編制和執(zhí)法資源均會(huì)有比較大的提升。

反壟斷事業(yè)進(jìn)入新階段

從去年下半年以來，中央會(huì)議中頻頻釋放出反壟斷的信號(hào)，到在平臺(tái)反壟斷執(zhí)法中，高額的罰款額度數(shù)次刷新行政處罰紀(jì)錄；從《反壟斷法》時(shí)隔13年迎來首次修訂，到“國家反壟斷局”正式掛牌成立，這些消息無一不釋放出反壟斷工作正在加快推進(jìn)的信號(hào)。

對(duì)于下一步的工作，王勇在16日表示，包括加快構(gòu)建全方位、多層次、立體化的競爭監(jiān)管體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域反壟斷反不正當(dāng)競爭的監(jiān)管執(zhí)法，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的市場體系建設(shè)，堅(jiān)持對(duì)各類市場主體一視同仁，平等對(duì)待，著力打造市場化、法制化、國際化的營商環(huán)境。

何謂“重點(diǎn)領(lǐng)域”？劉旭認(rèn)為，由于中國在《反壟斷法》生效后的前12年里，基本沒有查處過互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)違反該法的行為，尤其是涉嫌未依法申報(bào)就實(shí)施的經(jīng)營者集中行為。因此，無論是在立法修正層面還是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能更新上，都體現(xiàn)了對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷問題的格外重視。

韓偉認(rèn)為，“當(dāng)前，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域反壟斷問題的集中爆發(fā)，客觀結(jié)果是反壟斷執(zhí)法被‘強(qiáng)化’了。但基于競爭政策的基礎(chǔ)性地位，反壟斷執(zhí)法正處于并將保持平穩(wěn)推進(jìn)的狀態(tài)。”

同時(shí)，韓偉還表示，由于執(zhí)法力量依然有限，涉及公共民生領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法預(yù)計(jì)仍是未來關(guān)注的“重點(diǎn)領(lǐng)域”。

針對(duì)當(dāng)下中國在反壟斷執(zhí)法方面面臨的執(zhí)法隊(duì)伍和專業(yè)性人才的欠缺問題，韓偉還提出了兩點(diǎn)建議，其一，加強(qiáng)中央和地方反壟斷執(zhí)法的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，比如可考慮將目前屬于中央執(zhí)法權(quán)的經(jīng)營者集中反壟斷審查，在地方進(jìn)行試點(diǎn)（比如分配部分簡易案件），進(jìn)一步緩解中央層面的執(zhí)法壓力；其二，重視反壟斷執(zhí)法方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，包括部分案件的回溯分析，健全知識(shí)管理體系（比如參考ICN即全球反托拉斯集團(tuán)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)），為今后的執(zhí)法工作，以及地方反壟斷執(zhí)法提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)樣本。

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