美國的國家安全戰略核心是軍事和外交兩大內容，2021年3月白宮在《過渡階段國家安全戰略指導方針》中提出了四項方針。第一，將在國家安全和外交領域開辟新航程；第二，將謹慎使用武力，同時將把外交作為對外戰略的首選項；第三，借助貿易和國際經濟策略服務于美國利益；第四，集中做好國內事務。

拜登政府匆忙制訂安全戰略指導方針的意圖是強化持久優勢，保持美國在與中國等國的戰略競爭中的可持續能力，而經濟競爭是核心，財政能力是進行經濟競爭的支柱和基礎。美國聯邦2022財年已于10月1日開始，標志著民主黨全球治理策略調整步伐正式啟動。那么美國將如何通過調整財政預算提高其全球治理能力，美國今后十年內的軍事與外交支出將發生什么變化，美國調整財政預算將會對軍事與外交產生什么影響？這些都是值得關注的大問題。

拜登政府將財政支出作為穩固美國霸權基礎的再投資

2021年5月拜登在新財年預算書中說，把財政預算作為再投資的目的有三個，即戰勝新冠肺炎疫情，拯救美國經濟；重建美好國家，使美國更加強大；為塑造公平、有效和負責任政府提供基礎能力。而財政再投資也將內化為美國的國家實力，創造更多經濟機會，提供更好的教育，消除氣候變暖，并維持強大國防。所以，美國必須通過財政支出，恢復強盛地位。然而，21世紀以來，美國經濟增長趨勢發生巨變，財政征收能力急劇下降，加速著美全球治理能力的持續衰落，直接影響其全球戰略能力。

首先，美財富創造能力和財政征收能力都在急劇下降。冷戰結束以來，美增長周期可分為2001年9·11事件之前的十年、9·11事件到2007大衰退爆發、大衰退到新冠肺炎疫情暴發三個階段。總的來看在此三十年內，美名義GDP曲線較為平緩，但稅收收入增長極其緩慢，而支出增長則遠遠快于稅收收入增長，其中聯邦公共債務在“大衰退”后急速提升是最顯著的趨勢。

1991~2001年，美國GDP增長了40.33%，稅收收入增長了47.01%；但自9·11事件到2020年，美國GDP翻了一番，聯邦稅收收入僅增長60%，財政支出卻增加了351.64%，債務總額增加了466.26%。拜登政府2022年財政預算申請顯示，預計到2026年聯邦債務還將繼續加速增加，財政收入增速更加緩慢，財政支出也將出現萎縮。美國財政增長和收支格局的變化，打破了舊增長格局平衡，這種基礎因素與新冠肺炎疫情長期化因素相結合，正在逐步顛覆美國的國際治理能力。

其次，美國政治經濟體制的健康自愈能力在逐漸喪失。進入21世紀以來，美經濟增長經歷了大衰退和疫情經濟衰退。其中，美國經濟在大衰退后倒退了五年左右時間，隨著經濟的恢復，美國在阿富汗和伊拉克戰爭支出急劇增加，債務急劇攀升，經濟呈現畸形繁榮，經濟持續緩慢增長8年之久。2020年疫情暴發以來，美再次爆發經濟衰退，此次衰退雖短暫，然而國內生產能力利用率直到2021年8月份才恢復到76.4%的疫情前水平，但仍延續著長期頹勢；疫情還造成了900萬勞動人口永久性退出就業市場；重創了醫保體系，加重失業保障體系壓力和養老保障體系壓力。疫情對美國聯邦財政潛在的長期傷害日益顯現，因此拜登上臺后即急忙出臺臨時國家安全戰略，加快了包括經濟安全在內的戰略調整。

再次，美外交與軍事預算兩大支出開始發生趨勢性逆轉。聯邦財政支出由相機支出和強制支出兩類賬戶構成，其中國防支出和外交支出均屬相機支出，每年根據全球治理需求而定。從國防支出和外交支出及其比重的演變大致可看出美國處理國際事務的戰略思維變化。

美在中期內有可能更多運用外交手段處理國際事務。在1991年冷戰結束當年，美外交支出與國防支出之比為6.42%，2001年發生9·11恐怖襲擊事件當年，該比值增加到7.29%，延續著冷戰結束后上升大趨勢。但是2002年卻跌到6.97%，國防支出大增顯示美國開始訴諸軍事實力解決外部安全問題，這就是兩場反恐戰爭和在利比亞、敘利亞的軍事行動。

從2018~2020年，美外交支出與國防支出之比均值保持在7.82%左右，但2021年該比值陡增至8.46%，預計到2024年還將升至8.97%，比9·11事件次年以來的均值凈增2個百分點，并將在2022~2026年穩定在8.57%左右。外交投入比重大大上升透露出拜登政府對外軍事、外交兩手即將出現交替，起碼在其任期內將維持這種趨勢。正如《過渡階段國家安全戰略指導方針》所言，“我們將在國防和負責任地使用軍隊方面做出明智而有約束的選擇，同時把外交提升為我們的首選工具”。

拜登政府將通過調整相機支出規模與結構穩固霸權

2022財年財政預算的重點是應對新冠疫情、氣候變化以及所謂“中國威脅”，強化外交投資，恢復美外交機構的活力和士氣，重建盟國關系，保證美國再次成為世界領袖。2022財年相機支出政策已不再執行十年來的上限政策，總規模將提高到1.52萬億美元，同比增加8.6%，并逐年遞增。除移民改革外，相機支出將主要投入外交、盟友、退伍軍人等三大政策領域，以保證用于處理國際事務的預算支出有更大靈活性。

第一，提高支出水平穩固所謂“國際領袖”地位。外交支出將更多支持駐外使團活動，支持聯合國等國際機構；援助他國戰勝新冠肺炎疫情，擴大在全球衛生安全活動；成立衛生安全融資機制，為應對疫情再次暴發做準備；向國際氣候項目提供資金，恢復美全球領導地位。

第二，支持軍事、外交雙管齊下應對所謂中俄“威脅”。透過太平洋威懾計劃聯合印太、北約盟友確保戰勝挑戰，還要“捍衛民主、自由和法治”，強化網絡安全。

第三，大幅提高退伍軍人福利保障，為美軍走上未來戰場吃定心丸。撥款975億美元改善退伍軍人婦女健康、心理健康，強化預防自殺和退伍軍人無家可歸計劃；為退伍軍人創傷性腦損傷、毒物暴露醫療投入巨資；確保美退伍軍人家庭福利水平維持全球最高水平。

第四，透過國防預算推動美全球軍事運用能力轉型。五角大樓將根據寬口徑認定威脅、明智選擇支出項目、精打細算投資國防等三項原則，確定軍事支出。

新財年美國防部預算有三個主要特點：

一是，加大國防支出以支持軍事優先事項。2022財年國防預算撥款7529億美元，其中軍事撥款7150億美元，主要用于結束“永遠戰爭”、投資前沿能力建設、強化與盟國關系三方面。

二是，提高基礎軍事預算規模，將戰爭預算（OCO）納入其中。國防總預算增加1.6%，加強海、空力量開展對華戰略競爭。但是，未來五角大樓占全部聯邦機構預算撥款之比，將從2001~2020年17.22%的均值，下降到2021~2026年的11.65%，收縮格局明顯。這一趨勢是美國經濟慢增長格局與財政困境的必然結果，正如《司馬法·仁本第一》所言：“故國雖大，好戰必亡”。2021年8月美軍從阿富汗撤軍是其軍事能力收縮的明顯標志。

三是，強化軍備和國防動員潛力建設。2022財年國防預算將注重提升美軍戰爭潛力建設，總投入1221億美元，占國防部年度總預算的17.8%，規模巨大。其中美國陸軍、海軍和海軍陸戰隊、空軍、特種作戰四大軍種分別投入278億美元（22.76%）、485億美元（39.72%）、365億美元（29.89%）、94億美元，同時把軍人控制在214.6萬人。預算結構的調整有助于增強美軍的戰斗力后勁，并有利于國防研發和武器工業發展。

由此可見，由于舊的地緣政治格局發生動搖，美國對外軍事意愿在暫時性相對收縮，外交能力將加強。美將加快全球戰略重心東移，通過外交和向盟國提供安全承諾、軍售和軍事援助等手段威脅中俄等；在中長期內，美將不得不更多利用外交手段擴大折中空間。美國長期財政能力下降和規模結構變化將是長期現象，必將引起全球治理新變化。

中國既要積極參與全球治理也要加大保護全球利益

新中國成立70余年來，國家利益遍布全球各個角落，2020年，對外全行業直接投資1329.4億美元，對外承包工程完成營業1559.4億美元，新簽合同額2555.4億美元的八成集中在基礎設施領域；完成營業額1559.4億美元；中企宣布的海外并購總額464.1億美元。可見中國對外投資合作大國地位持續鞏固，在推動構建開放型世界經濟中發揮了積極作用。但是新冠肺炎疫情暴發后，2020年中企宣布退出的海外投資項目金額達493.3億美元，首次超過宣布的全年并購總額，較2019年多了124%；對外承包工程完成營業額同比下降接近一成，穩定對外投資對于全球經濟意義重大。

我國應通過適度提升對外事務支出規模、優化預算占比為全球治理提供中國方案。作為全球有影響力的大國，中國還將承擔越來越多的國際義務，向國際社會提供公共產品，這是國家實力提升后的必然之舉，也是建設人類命運共同體的根本要求。當前可以財政預算為主要工具，以預算規模、結構、投向為控制變量，在政府各部門增加或擴充面向全球治理的國際事務部門承擔新產生的全球職能，對于參與全球治理、維護改革開放成果都具有十分重要的意義。

（作者系上海財經大學公共政策與治理研究院首席專家、副院長，本文是教育部高校國別和區域研究2021年度課題中間成果之一）

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